农村土地流转已初显端倪 仍面临土地政策法规瓶颈

　　新土改试水 农村土地流转或提速

　　刚刚闭幕的十八届三中全会明确指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。此外，要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。

　　对此，业内人士表示，农村集体用地改革将提速。建立城乡统一的建设用地市场，意味着在打破城乡二元结构的前提下，农村集体用地进行市场化流转空间加大，农民将通过土地流转，获得更多财产权利。

　　建立城乡统一建设用地市场

　　全会提出，“建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。”并表示，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。应加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

　　“‘城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍’这样鲜明的观点，在国家公报中明确提出是前所未有的。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究规划部主任文辉在接受《经济参考报》记者采访时表示，中央已深刻认识到，我国二元结构带来的矛盾越来越凸显。例如，我国存在城乡二元结构，农村集体建设用地难以自由流转“其结果是，城市建设用地日渐短缺的同时，城乡建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地。”

　　也正因为上述原因，全会明确提出，将推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。文辉表示，城乡要素公平配置是破除二元结构的关键，而要素主要是指劳动、户籍、土地等要素。其中，土地要素主要是同地同价同权，这也是“使市场在资源配置中起决定性作用”的重要方面。

　　值得注意的是，土地同地同价同权意味着，农村集体土地在一定的规划制约下可以自由流转。“现阶段，农村土地在不能自由流转的背景下，价值并不能很好体现。”

　　农村土地流转已初显端倪

　　近日，安徽省出台《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，表示将在涡阳县、颍泉区、临泉县、烈山区等20个区县开展农村综合改革工作的试点。将重点围绕市场主体培育、土地市场建设、集体“三资”管理、公共基础设施建管、信息和金融服务等6个方面。力争到2015年，新型农业经营主体经营面积占承包耕地50%以上，农业生产的集约化、专业化、社会化程度明显提高。

　　其中，最引人关注的便是试点地农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设。

　　根据《意见》，安徽省将在2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖，集体土地所有权将确定到每个具有所有权的农民集体。

　　同时，安徽省还建立了宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用，并积极探索建立农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村集体建设用地。并指出，在依法征收农民集体所有土地时，将提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。

　　此外，安徽省还将建立统一的城乡土地交易市场。农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等，将逐步纳入城乡统一的土地交易市场。《意见》指出，将依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡土地交易市场，为土地交易提供场所、发布信息、组织交易等服务。推进城乡统一的土地交易市场门户网站和交易平台建设，逐步实现申请、竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等全流程在线交易。

　　安徽国土资源厅内部人士透露，随着城镇化推进，农民外出务工，农民的退出机制建设势所必然。一方面，农村占地面积有增无减，浪费现象比比皆是。另一方面，农民外出打工，由于收入菲薄，难以落户，住房保障难以保证，多居住在工棚、地下室、简易房等地，因此，农民在农村的承包地、宅基地、社员权等财产权益亟须显化，变为可交易的财产，让部分想离开的农民带着“第一桶金”进城。

　　上述人士指出，基于以上背景，宅基地改革的方向在于体现农民的财产权益，并通过制度创新促成农民宅基地财产权的流转，真正让农民的财产权以“显化”。

　　事实上，在安徽之前，早有重庆、浙江、广东、湖北等多个省市进行农村土地流转试点。《温州市农村产权交易管理暂行办法》规定，自10月1日起，包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权将在农村产权服务机构进行交易。其中，农房可以在县域内抵押贷款，非城镇户口人员可以在县域内参与农房处置。

　　早在2008年，浙江省嘉兴市便开始实施“两分两换”试点，探索将“宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”，从2009年开始尝试发放农村土地流转贷款，成为较早将土地改革与金融领域结合的案例。

　　土地流转面临政策法规瓶颈

　　事实上，农村土地要实施流转，仍面临着土地政策法规瓶颈。农村集体建设用地在我国现行法律范围内并不允许出让或转让使用权。

　　1986年颁布，1998年第一次修订的《土地管理法》第63条就明确规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。对此，中国城市经济学会副会长、国土资源部法律中心顾问杨重光在接受《经济参考报》记者采访时指出，放开集体建设用地自由流转的最大瓶颈是法律红线，而所面临的法律瓶颈不仅止于《土地管理法》。

　　杨重光表示，试点便是踩着“红线”实验，对突破现有体制进行探索，这也是现阶段试点都仍处于农业人口范围的主要原因。

　　“未来的土地改革应该是边试点、边修正。”杨重光认为，修正法律法规不是一时解决之事，而且对于其中分歧也较为复杂。因此，一边突破进行试点，通过试点找到解决制约的合理方案，并根据此进行法律法规的修正，“这也是真正的摸着石头过河。”